工信部赛迪研究院产业结构调整形势分析课题组

核心提要：2015年，我国工业经济增长继续放缓，工业能源消费增速回落，完成年度和“十二五”节能减排目标任务几无悬念。展望2016年，工业经济发展缓中趋稳，工业节能减排压力有所缓解，“十三五”节能减排有望获得良好开局。随着我国应对气候变化更加积极，工业能耗和污染物排放有望保持双降。随着“十三五”工业领域绿色发展综合性规划的出台，绿色制造体系建设将全面推进，结构性节能减排效果将日益显著，节能环保产业也将继续平稳较快发展。但系统性节能减排基础仍然薄弱，节能减排不平衡、不协调问题仍然突出，赛迪智库提出了系统性推进工业绿色转型发展、出台差异化的节能减排政策、完善节能减排目标管理体系、化解重点行业产能过剩矛盾等对策建议。

A 2016年形势 

保持下降态势结构性节能减排深入推进 

工业能耗和污染物排放双降 

受工业生产下行、产业结构调整等因素影响，截至2015年10月底，全国规模以上工业单位增加值能耗为1.43吨标准煤，比2010年的1.92吨标准煤下降25.5%。 

进入2016年，工业经济增长将呈现新常态特征，产业结构调整和转型升级将进一步深化，工业能源消费总量将进入低速增长阶段，单位工业增加值能耗有望继续保持下降态势。首先，2016年是“十三五”开局之年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出能源消耗总量和强度“双控”的目标，工业节能减排政策措施有望进一步加强。其次，工业生产下滑将导致工业能源消费需求放缓。 

在国内外市场需求不振的情况下，高耗能产品产量将进一步下降，工业能源消费需求将呈现继续放缓的态势。进入2016年，在高污染行业增速放缓和环保执法强化推进的情况下，主要污染物排放总量有望继续保持下降态势。而随着减排措施的深入推进，工业领域主要污染物排放有望延续“十二五”的下降态势。 

结构性节能减排深入推进 

首先，四大高载能行业能耗比重有望在2016年稳中有降。“十二五”以来，化工、建材、钢铁和有色等四大高载能行业能源消费量占全社会的比重一直保持下降态势。其次，高耗能行业占工业经济的比重继续下降。2016年，低能耗高技术行业增长较快但高耗能行业增速放缓的趋势仍将持续。再其次，高耗能行业内部将继续保持优化升级的态势。 

2016年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域绿色发展水平有望进一步提升。随着《大气污染防治行动计划》、《中国制造2025》的逐步落实，我国重点区域绿色发展水平有望进一步提升。 

但是，部分中西部地区省份节能减排形势依然严峻。根据国家发展改革委发布的《各地区2015年1~7月节能目标完成情况晴雨表》，对照“十二五”节能工作进度要求，海南、青海、宁夏、新疆等4个地区预警等级为一级，节能形势十分严峻；青海、宁夏和新疆同处西部地区，因化工、电解铝等重化工业占比较高，依靠高投入、高消耗、高排放的资源性产业和高载能产业带动经济增长的发展模式短期难以改变，节能形势在2016年仍不容乐观。 

绿色制造体系建设全面推进 

2016年，我国首个工业领域绿色发展综合性规划有望出台，以高效、清洁、低碳、循环为特征的绿色制造体系将加快构建。2015年以来，中央和国务院一系列政策文件的出台，为工业绿色转型发展指明了方向和目标，为“十三五”工业绿色发展规划的编制和出台奠定了坚实的基础。 

2015年4月，中央印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，首次将“绿色化”融入社会经济发展的全过程；2015年9月，中央又印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确将“建立统一的绿色产品体系”作为推进生态文明建设的重要抓手；国务院印发的《中国制造2025》提出，要全面推行绿色制造，加大先进节能环保技术、工艺和装备的研发力度，加快制造业绿色改造升级；积极推行低碳化、循环化和集约化，提高制造业资源利用效率；强化产品全生命周期绿色管理，努力构建绿色制造体系。 

工业碳减排压力持续加大 

2016年，随着我国应对气候变化的态度更加积极主动，工业领域碳减排的压力也将持续加大。中国将大力推进生态文明建设，推动绿色低碳、气候适应型和可持续发展，加快制度创新，强化政策行动。到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降60%~65%；推动绿色电力调度，优先调用可再生能源发电和高能效、低排放的化石能源发电资源；于2016年制定完成下一阶段载重汽车整车燃油效率标准，并于2019年实施；于2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。工业是我国碳排放的主要领域，上述措施的推进必然持续加大工业碳减排的压力。 

节能环保产业继续平稳较快发展 

2016年，节能环保产业将在众多利好政策的推动下，进入平稳较快发展的新常态。首先，“政府购买服务（PPP）”类的节能环保项目建设进入高潮。稳增长背景下国家将继续力推PPP模式，一系列利好政策将继续出台，PPP订单有望加速释放。其次，随着国企改革的深入推进，将从央企向地方国企逐步扩散，为节能环保产业发展提供新的更大的机遇，污水处理、生活垃圾处理等领域有望逐步改变国企独大的局面，市场机制将在产业发展中发挥更大的作用。再其次，燃煤大户小锅炉治理将带来广阔的市场空间，尤其是部分率先获得示范项目或样板工程的企业将最为受益，这些企业由于项目经验丰富，将逐步转型成为能源综合服务商。最后，国务院办公厅2015年7月印发的《生态环境监测网络建设方案》提出，要在全国范围内加快建立统一的环境质量监测网络，必将带动节能环保监测领域持续高速发展。 

B 核心问题 

实现双控目标难度大 节能减排潜力尚待挖掘 

系统性节能减排亟待加强 

节能减排工作是一项复杂的系统工程，目前工业领域的节能减排工作多是围绕重点工序、重点设备、重点企业以及重点行业开展，对上下游企业之间衔接、行业间协同耦合、工业与社会间生态链接等系统节能减排重视不够，大大制约了系统层面节能减排潜力的释放。具体来说，主要表现在以下四个方面：一是重视单项节能减排技术推广应用，缺乏整体解决方案；二是侧重重点环节的节能减排，产业链上下游衔接不够；三是关注重点行业节能减排，行业与行业之间协同不紧密；四是流程型行业与社会间生态链接的节能减排潜力尚待挖掘。 

不平衡不协调问题突出 

我国工业经济发展不平衡，东中西部地区分别处于工业化进程的不同阶段，资源环境禀赋也存在较大差异。东部地区的北京、上海等地已进入后工业化阶段，工业占总体经济的比重较低，产业又多以高附加值的新兴产业为主，进一步节能减排空间不大。 

“十二五”以来，西部地区部分省份投产或开工了大批高耗能项目，目前这些项目产能持续释放，导致这些地区节能减排压力远高于其他地区，尤其是工业重化程度较高的海南、青海、宁夏、新疆等地区节能减排形势十分严峻。通过以上分析可知，各地区节能减排面临的形势和问题各有不同，差异化的政策措施将是“十三五”的重要议题，否则节能减排不平衡、不协调的问题将会更加突出。 

实现双控目标难度大 

2016年是“十三五”开局之年，而“十三五”将是我国全面建成小康社会的关键时期。“十三五”规划建议提出，要在经济保持中高速增长的前提下，生态环境质量实现总体改善，能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。 

为此，继续强化约束性指标管理将是“十三五”节能减排工作的重要抓手，国家将实行能源和水资源消耗总量和强度双控行动，也将在环境保护方面实施环境质量改善和污染物总量减排协同推进，实行联防联控和流域共治，实施工业污染源全面达标排放计划，扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标。与“十二五”节能减排目标相比，“十三五”节能减排目标将更加全面、系统和科学，但实现目标的难度也将更大。 

产能过剩继续制约节能减排 

“十二五”中后期，我国经济增长逐步进入新常态，由于市场需求的低迷，部分行业产能过剩问题更加突出，企业效益下滑导致节能减排内生动力不足已成为长期问题。2015年在工业经济下行压力继续加大的情况下，企业效益仍不乐观。展望2016年，产能过剩和市场需求不足矛盾化解尚待时日，工业产品价格可能持续下降，企业主营业务收入增速低缓。产能过剩和资金链偏紧制约企业节能减排投入，企业节能减排内生动力仍然不足。 

C 对策建议 

推进绿色转型发展 完善节能减排政策体系 

系统性推进工业绿色转型发展 

一是围绕国家“十三五”规划总体目标，结合《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》相关要求，切实落实《中国制造2025》，开展工业绿色发展战略与对策研究，总结“十二五”工作进展，提出系统性推进工业领域节能减排、绿色发展的思路、目标、任务和措施。 

二是制定和发布《绿色制造工程实施方案（2016~2020）》，按照全生命周期理念，构建高效、低耗、清洁的绿色制造产业体系，开发绿色产品，建设绿色工厂，发展绿色园区，打造绿色供应链，壮大绿色企业，强化绿色监管。 

三是编制工业节能、工业清洁生产和工业资源综合利用等专项“十三五”规划，继续按年度实施工业绿色发展专项行动，确保工业节能减排目标顺利实现。 

出台差异化的节能减排政策 

一是研究制定分区域节能减排政策。充分考虑东部、中部与西部的地区差异，在淘汰落后产能、新上项目能评环评以及节能减排技改资金安排等方面，研究制定区域工业节能减排差异化政策。 

二是研究制定分行业节能减排政策。充分考虑不同行业的发展情况，在节能减排技术设备推广改造、能源消耗和主要污染物排放总量控制等方面，研究制定差异化政策。 

三是加快推进西部地区工业绿色转型，加快发展绿色工业。结合国家西部大开发和“新丝绸之路经济带”发展战略，强化新上项目能评环评，加快推进西部地区工业结构调整和产业转型升级；做强西部地区特色和优势工业，实现原材料行业的初级加工向精深加工转变；发挥西部地区能源和资源优势，大力发展分布式智能电网，提升风电、水电等清洁能源利用水平。 

完善节能减排目标管理体系 

一是强化目标责任评价考核。合理确定各地区、各行业节能减排目标，进一步完善节能减排统计、监测、考核体系，健全节能减排预警机制，建立健全行业节能减排工作评价制度；每年组织开展节能减排目标责任评价考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，纳入政府绩效管理，实行问责制。 

二是健全节能环保法律、法规和标准。加快节能环保标准体系建设，扩大标准覆盖面，提高准入门槛；健全节能和环保产品及装备标准；完善环境质量标准，加快重点行业污染物排放标准的制修订工作。 

三是用信息化手段完善节能减排管理体系，继续推动工业用能设备IP化，建立工业能耗和污染物排放在线监测平台，完善工业节能减排监测体系。 

化解重点行业产能过剩矛盾 

一是继续落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，以钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业为化解产能严重过剩矛盾的主要对象，严格项目管理，依法依规全面清理违规在建和建成项目。

二是借助“一带一路”战略的实施，以资本输出代替产品输出，通过“走出去”化解过剩产能，编制“一带一路”国别产业投资综合指引，通过在“一带一路”沿线国家建设生产基地，促进钢铁等高耗能产业我国工业经济增长压力有所缓解 潜力尚待挖掘向国外能源资源富集地转移，带动国内产能过剩行业输出。

三是切实落实好新环保法，严格环境执法监管，依法严厉打击环境违法行为，迫使高耗能高污染企业加大环保设施投入，倒逼能耗水平高、污染排放量大、产品附加值低的生产企业加速淘汰。

四是研究制定以能耗、排放、安全等系统性标准为依据的淘汰落后产能新机制，严控高耗能、高污染行业新增产能。

国家能源局日前公布《2016年能源工作指导意见》，其中提及了已受到广泛关注的电改、化解煤炭行业过剩产能、大力发展非化石能源、跨区能源输送通道等多项内容，目的在于加大我国能源的利用率，达到节能减排效果。