江苏海上龙源风力发电有限公司的如东潮间带海上风电项目码头上，一行前来参观的客人等了半小时，潮水才涨到船只可以出海的标准.当船只穿过码头航道驶向风电场时，航道两旁的滩涂地表清晰可见。随行工作人员介绍，如果遇上潮位低，船只无法行使时，日常检修只能开农用拖拉机到风电场上。

潮间带海上风电项目建设与维修之难尚未被业界充分认识到，而海上风电未来的规划已经确定往近海和深海推进，更艰巨的考验还在未来。自东海大桥海上风电项目开启了中国海上风电发展的序幕以来，四年过去，这个行业的成长并不喜人，更由于特许权招标的遇阻，行业沉寂多时。

整个风电行业都在等风来，目前来看，在宏观经济下行压力加大的背景下，不排除国家为推动海上风电示范性项目的开展，出台一些刺激性政策的可能。

5月22日下午，国务院总理李克强在内蒙古赤峰市调研期间，到国电联合动力技术（赤峰）有限公司考察。当听到今年风机订单比前两年逐年增多时，他说：“下一步会更好，风电发展快了。”随后，李克强在联合动力（赤峰）公司会议室主持召开经济形势座谈会。国电集团董事长乔保平提出了在较长时期内稳定风电电价政策等建议。

海上风电太需要政策东风了。2013年下半年至今，海上风电标杆电价政策出台的消息频传，业界热议海上风电重启。然而，翻看行业短短的发展历程，许多当初无法解决而被搁置的问题，今日仍是障碍。

电价莫测

海上风电标杆电价政策酝酿已久。

不同于陆上风电，海上风电唯一的一次特许权招标并没有为这个行业带来规模化效应，而是直接将行业带进了泥淖。2010年，海上风电首期特许权招标结果公布后，在低得不可思议的中标电价压力下，没有开发商愿意开工。

若开发商一直僵持下去，这次招标无疑将成为一个笑话。但赶巧，在2011年，《江苏省海洋功能区划报告》（2010-2020）出台，特许权招标中四个位于江苏的项目都面临场址的变更。场址变更属于招标条件变更，国家能源局与中标的开发商获得了一次重新磋商的机会，双方同意中标电价作废，重新核准这四个项目的上网电价。这不但给了双方一个台阶下，还使海上风电直接跨过了特许权招标，进入标杆电价的研究制定进程。

在中标电价作废后，国家能源局需要重新核定这四个项目的上网电价，但当时除了东海大桥海上风电场和龙源如东试验风电场以外，并没有任何其他项目可供参照，如何核定这四个电价成了一个无处着手的难题。

2012年7月，国家能源局决定开展关于海上风电价格政策的研究，一方面通过这个研究为特许权项目定价，另一方面为海上风电未来的价格机制建立提供必要的研究基础。于是，国家能源局向水电水利规划设计总院（下称“水规总院”）发出了《关于委托开展海上风电度电补贴政策研究的函》。

中国水利水电建设工程咨询公司副总工程师谢宏文当时是水规总院新能源处的处长，也是这次调研的核心人员，她告诉记者，国家能源局把这个调研任务委托给水规总院时并没有提出其他的具体要求，也没有明确表示要推行标杆电价政策，因此最后调研报告提交时其实还包含了其他形式的补贴方案。

谢宏文曾经参与过陆上风电标杆电价政策的制定，但陆上风电毕竟有着六期特许权招标结果作为参照，而海上风电完全是另一个情况。2009年起，国家能源局曾要求沿海各省提交自己省份的海上风电规划，各省份相应的规划院承担了这项规划任务，水规总院选择与这些规划院合作，也以省为单位开展调研。

中国海岸线3.2万公里，其中大陆海岸线1.8万公里，岛屿海岸线1.4万公里。近海区域、海平面以上50米高度的海上风电技术可开发容量约2亿千瓦。然而，要给迥异的海洋环境和相应的沿海各省测算海上风电电价，则是个比理论数据复杂得多的任务。

谢宏文表示，从各规划院初始的海上风电规划成果来看，每个省份的风资源条件差异很大，从理论上来说越往南，如福建、浙江某些区域，风资源条件会更好，但上海以南的区域受台风的影响会比较大，也就是说虽然资源条件好，但安全性较低，发电能力会受到限制；而从造价角度来看，各省的海底地形条件也差异巨大，南方区域较多淤泥地质，造价也会高一点。

各种因素平衡下来，水规总院的调研报告可以得出一个基本结论，以上海为界，其北边省份的电价应比其南边省份所享受的电价略低。

除了按不同区域划分电价区间，谢宏文还认为，应该将潮间带、近海、深海三种不同形式的海上风电区别对待。根据水规总院的调研，同一片区域内的潮间带和近海，可能风资源条件相差不大，但投资成本有一定差距，“根据我们的测算，在潮间带上，平均投资大概在16000元/千瓦，而一旦进到海里，起码要18000元/千瓦，有些高的可能要达到20000元/千瓦。可以说在投资水平上的差异是很明显的，但在发电量上则没有那么大的差距。”

水规总院的报告里，明确提出了潮间带海上风电应该作为一种单独的形态，实行区别于近海和深海项目的电价；海上项目则根据离岸距离、长江南北设置不同电价。

2013年上半年，水规总院的这份调研报告已经完成上交。在这份报告里，最终将海上风电标杆电价分为三档：第一档是潮间带项目，设定标杆电价为0.75元/千瓦时；根据不同省份的资源差异，海上项目大致分为第二档0.8—0.85元/千瓦时，以及第三档0.85—0.9元/千瓦时，长江以北区域基本为第二档，长江以南区域基本为第三档。

谢宏文认为，水规总院已经在当时已有的条件下做了尽量细致的测算和调查，但即便如此，最后的结论仍有不够完备的地方。“比如福建这个地方，项目投资水平很高，但风资源条件好，测算出来的电价水平应该比长江以北区域要低。这就是海上风电电价调研的复杂性所在。所以这个方案在讨论过程中也有人提出不要以长江南北来划分，应该为每个省定不同的价格”，对此，谢宏文的看法是：“我认为没有完全公平合理的电价方案，陆上风电的四类资源区标杆电价当时看来已经做得很细了，但现在看也不能说尽善尽美，否则也不会出现云南、福建这种特例了。”

此外，水规总院的报告中还提出了一个备选方案，即固定补贴方案，在每个省的脱硫标杆电价基础上设置一个固定的补贴，所有开发海上风电的沿海省份都享受同样的补贴金额，使得国家的可再生能源电价附加补贴资金分配到各省份是均等的。但这不能反映各地实际的资源状况，“可能会有脱硫标杆电价低且风资源条件也不好的区域，却被分配了一个较低的海上风电电价的情况”，所以，最终水规总院还是推荐了标杆电价的方案。

这份报告提交之后，国家能源局对此展开将近一年的讨论和征求意见。2013年2月，国家能源局副局长刘琦主持召开了海上风电发展座谈会，第一次公开提出研究出台海上风电的标杆电价，并与龙源、大唐、中电投等多家开发商协调讨论具体的电价方案。2014年3月，国家能源局新能源和可再生能源司副司长史立山在一个关于风电产业监测有关情况的会议上再次提出，“国家能源局将加快出台海上风电标杆上网电价”。

水规总院的调研报告上交能源局将近一年，除了一开始向各开发商征求意见以外，标杆电价政策推进的重点和难点就在于国家能源局与国家发改委价格司之间的协调，从2013年6月份开始，标杆电价已经进入了这个关键的磋商阶段，一直到今年5月，双方之间的讨论和磋商仍未结束。

尽管大部分业内人士都认为，标杆电价方案将会在年内出台，但从目前的缓慢推进情况来看，仍存在变数。除了价格司的因素，各地方政府也有自己的考虑。有参与过电价方案讨论的项目方相关人士表示，2014年3月，国家能源局曾召集涉及海上风电建设的沿海省份各地方政府代表开会讨论，意图通过水规总院的电价方案，但各地方代表意见分歧很大，对方案的争议很多，最终在地方层面也没有通过。

谢宏文认为，这个方案从提交至今已经过去一年了，期间整个行业也产生了变化，导致意见分歧更多，有开发商还提出原材料上涨导致造价提升，当初方案中0.8—0.9元/千瓦时的价格区间也应相应提升。

从开发商的角度来看，标杆电价政策一天没有确定，一天仍是一只悬着的靴子。

今年以来，有多家媒体报道称多个海上风电项目将会开工，其中包括四个特许权招标项目。事实上，大部分有项目在运作的开发商都知道国家能源局正在力推水规总院这套电价方案，但一方面政策未最终出台，一方面八毛到九毛的度电价格仍是一个较大的区间，在没有明确下来的情况下，很多开发商不敢贸然行动。特许权招标项目中，除了龙源的大丰项目，其他三家继续按兵不动，确定会在年内开工的主要是几个地方核准的项目，包括东海大桥2期和珠海桂山项目。

有项目方相关人士透露，风电项目的审批权下放到地方后，项目的审批进程加快，地方政府拥有定价的权力，可以采取各种不同的形式为项目定价，包括招标形式或返本付息形式，但最后都要通过国家能源局审批；另一项目参与者则透露，他所参与的“项目已得到权威部门的电价承诺”，不会亏本，因此也已经决定年内开工。谢宏文认为，项目方在标杆电价没有出台的情况下与政府部门的议价和口头承诺还是有一定风险的，通常只有具备相关经验或强大经济实力的开发商愿意去做，不过从几个早期项目来看，愿意先走一步的开发商政府也不会让他太吃亏。

以东海大桥项目为例，作为国内第一个海上风电项目，运行的前三年享受了地方政府各种财政补贴，包括“三免三减半”优惠和3%的财政贴息，开发商上海东海风力发电有限公司副总经理张开华表示，如果头三年没有政府补贴，这个项目是肯定做不下去的。而三年补贴期过后，该项目进入了最困难的时期，这时还是地方政府伸出援手，上海市发改委于2014年4月出台了《上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》，明确上海市海上风电项目可以根据上网电量得到0.2元/千瓦时的度电补贴，上限为5000万元。东海大桥1期项目2012年的上网电量达到了25996万千瓦时，按照上海市这项政策，该项目可以获得最高5000万元的补贴。

在国家层面的电价政策尚未正式出台前，海上风电项目要持续推进，地方政府不得不扮演兜底的角色。

悬而未决的海权博弈

并不是每一个地方政府都能像上海那样大力度地支持海上风电发展，各地能源需求状况、海洋资源条件、经济发展水平的差异决定了海上风电在不同省份将面临不同的命运。

从目前来看，资源较好的这些省份当中，广东、福建两省最为积极，海上风电规划较大，项目有序推进当中；山东、浙江等地尚处于观望状态，并未有实质行动；而曾经有着“海上三峡”规划的江苏则处于一个比较微妙的状态。

第一批特许权招标项目的选址纠纷事件将海洋功能区划的冲突问题暴露无遗，尽管如今这个问题因海上风电项目退让改址而落幕，但整个处理过程并没有形成一个顺畅可行的解决问题的机制，在以后的海上风电建设过程中，海域使用权的模糊仍可能是一个隐患。

回溯第一批特许权招标项目的历程，可以发现在这场用海权博弈中，海上风电一直处于下风。

2009年，国务院批准通过了《江苏沿海地区发展规划》，其中第四章第四节重点提及海上风电的发展：“加快新能源项目建设。重点推进大丰、东台、如东、灌云等陆地风电项目和沿海滩涂海上风电开发，建设千万千瓦级风电基地。到2020年，风电装机总量达到1000万千瓦，其中陆地300万千瓦，近海700万千瓦。”

2010年1月22日，国家能源局与国家海洋局共同发布《海上风电开发建设管理暂行办法》，同时启动了首批海上风电特许权项目的申报。国家能源局向辽宁、河北、天津、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等11省份有关部门下发了通知，要求各地申报海上风电特许权招标项目。通知要求，项目范围为沿海多年平均大潮高潮线以下至50米深近海海域。按“先试点，后扩大”原则建设，根据风能资源、海域环境、电力送出和技术能力等条件统筹确定项目规模，单个项目总装机容量暂定为20万—30万千瓦。

华东勘测设计研究院（下称“华东院”）受江苏省委托，承担东台、大丰、射阳等多个项目的前期测风、地形测量、地质勘察、海洋水文观测及项目预可行性研究报告编制等工作。华东院的报告编制完成上交后，江苏省召开海上风电工程规划报告论证会，邀请省军区、省交通厅、省环保厅、省海洋与渔业局、海事局等众多单位共同参加。

从现在的结果来看，这个会议更像一个预言大会，参会部门对这份报告提出的异议后来在项目推进过程中被一一印证。尤其是河海大学提出“多块风场涉及江苏省围垦综合开发区，另有多块风电场水深条件较好，适合作为预留航道”，“建议取消东台C1、C2风场”，东台项目后来不但没有被取消，还被确认为特许权招标项目，却在后来的推进过程中由于项目用海选址与江苏沿海滩涂围垦范围和盐城珍禽自然保护区有重叠而被要求迁址。

2010年5月，中国首轮海上风电特许权招标完成，理论上，各项目方应该开始前期工作，但由于过低的中标电价，项目方一直抱着“早投产早亏损”的心态，一直拖延。直到2011年4月，《江苏省海洋功能区划报告》（2010-2020）出台，事情向着更纠结的方向发展。

除了东台项目外，江苏大丰20万千瓦项目也与江苏围垦区规划、江苏省上报的珍禽保护区局部有重叠，最后原定四个项目的厂址无一例外都需迁移，并且根据上述区划报告，以后海上风电开发必须遵循“深水远岸”原则，潮间带滩涂区域理论上不再开发海上风电。

谢宏文告诉记者，2009-2011年期间，全国多个省份都在开展海洋功能区划的研究，正是国家海洋功能调整的一个时间段，特许权招标时这些规划都没有明确。按道理说，招标在先，做海洋功能区划时应该把这些区域划出来，但海洋部门并没有这样的意识，还是按自己的思路来办这件事。这四个项目不但场址变更，一律被推向海里，大丰和东台项目原属于潮间带项目，变更后都变成了近海项目，场址面积也被压缩了。谢宏文认为，场址面积的压缩对风机选型影响很大，“有些项目被压缩到原来的三分之二或一半的面积，原来选择的风机机型可能会改变，而且风机布局的改变还有可能影响发电量”。

从江苏沿海规划中占一席之地，到海洋功能区划中被边缘化，海上风电在江苏的急转直下说明了什么？

中电联的《江苏沿海风电基地调研报告》指出，“（江苏）沿海地区土地和海域经济附加价值高，但以往并未引起地方政府重视，因此，早期风电开发进程比较顺利……随着江苏新一轮沿海地区发展战略规划的出台，各沿海县市都相应地对产业功能区划进行了调整和布局，占地区域广、利税微薄的风电项目被逐步边缘化。各地将转向依托港口、岸线资源，重点加强重工、海工、化工、风电制造等行业，从而对风电开发利用造成制约。”

这份报告还提到，根据对江苏东台、如东等地的调研，潮间带及近海海域海上风电场的单位面积产值每年每平方公里约为400万—600万元，而不同品种和形式的海产养殖每年每平方公里产值在600万—7500万元，因而在海洋部门的权衡博弈之中落了下风。

这样的问题不单存在于江苏，广东的海上风电开发也是一场实实在在的海洋资源争夺战。由于潮间带区域炙手可热，受到养殖、旅游、码头，甚至体育部门、自然保护区等各行业各部门的争夺，海上风电很快被挤了出来，广东海上风电首个项目桂山项目是个离岸甚远的深海项目。

但江苏海上龙源风力发电有限公司（下称“江苏海上龙源”）总经理张钢认为，海上风电开发与其他海洋产业并不是非此即彼的关系。“从如东潮间带示范风电场的经验来看，海上风电和养殖还是兼容的，如果有码头可能是会有冲突。但海上风电可以形成岛礁效应，对渔业养殖是有好处的。我们在这方面有专题研究，也投入了一两千万在海洋生态修复方面，一开始我们是放鱼苗，后来江苏省海洋局建议我们放岛礁，我们研究过后发现风机的基础本身就能作为岛礁，更有助于水产生长。现在我们风机下面种的紫菜长得都很好，我们周边的渔民该养殖的还是照样养殖”。

尽管如此，同样作为第一批特许权招标中大丰项目的开发商，江苏海上龙源也在项目停滞的三年中耗费了大量的人力。

用海权的争夺、海洋主管部门与能源主管部门的协调在未来海上风电的发展中都会是一个无法绕过的难题。其实，这个难题的产生归根结底是两个部门之间的职权分工不明确，协调机制不健全造成的。尽管在江苏，海上风电最后作了妥协退让，但在没有明确规则的状态下，矛盾其实没有从制度上得到根本解决。