本文作者夏斌，为国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长。本文为作者在2014上海发展研究基金会和上海市社会科学界联合举办的上海发展沙龙上的演讲。

文章稍长，请耐心读

如何看待当前的经济困局？我们可以回顾一下今天的局面是如何造成的。这一轮经济周期实际上从2003年开始的，大的环境与美国经济周期以及世界经济周期有关。2002年底，我从中国人民银行总行调到国务院发展中心工作。在2002年之前，中国人民银行党组每年的工作目标，就是为放1万亿贷款而奋斗。彼时朱镕基总理正好严抓不良贷款，各级行长都非常谨慎，严控贷款。但到了2003年，上半年贷款一下子达到1万亿，全年贷款规模增长23%。此后，中国经济一路高歌猛进，涨到2007年的14.2%。2008年发生百年一遇的大危机，波及了全球经济。2009年中国经济进一步往下走，这个期间，我们出台了4万亿政策。4万亿是财政的钱，更多的是央行提供了大量的配套资金。

我在2011年7月向领导同志汇报时曾说，中国两位数增速的时代应结束了，中国增速下来是合理的，硬托上去是不合理的，是有风险的。从今天看，大家已经慢慢接受增速下来这一事实。今年中国政府提出GDP增速要保7.5%。从各种数据分析，今年明年和后年的经济增速还会逐年下降。首先看出口。尽管美国经济在慢慢复苏，但要恢复到2008年之前的那种状况，很难。欧元区的问题比较严重。这几年出口对GDP的拉动率要恢复到危机前几年的的可能性已经很小了。其次看消费。政府多年来的战略取向是要扩大内需，特别是扩大消费。但从历史数据看，我们居民消费率占GDP的比例，由2000年的46.4%，一路下滑到2010年的33.8%，2012年的34%，2013年的34%~35%。

我们的战略目标和任务很正确、很明确，就是想尽办法扩大消费，改变增长方式。实事求是地说，国家这几年在扩大消费上是下了大力气的。农村实施了新农合，看病可以报销，农民养老也开始慢慢在解决。最为震撼的是，中国农民祖祖辈辈都知道种地要交税的，前几年农业税也废除了。废除农业税很大部分是为了消费。但尽管如此，严峻的统计数据告诉我们，提高消费率很难。因此，在中国目前情况下，GDP增长在消费和出口上找出路很难。从出口角度看，外国没有钱进口；从消费角度看，需要深入改革，需要一个漫长的过程。

因此只能依靠投资。投资分三块，房地产投资、制造业投资和基础设施投资。制造业投资，全国各行各业基本上都产能过剩，产能利用率只有70%左右。比较生动的例子，生产一吨钢，低的时候只能赚一毛几；生产一吨煤，买不了一瓶高级矿泉水。温家宝当总理的时候，我亲耳听他讲过两次，他说，不要说一般的制造业，连战略性新兴行业中的风能都“疯了”。因为各个省都想搞战略性产业，政府干预、政府计划，最后又是重复投资。类似无锡尚德这类企业的故事很多。所以从制造业说，我们不能指望投资有很大的提高。

那么就看基础设施建设。在中国，基础设施建设主要靠地方政府投资。中国资金富足，但是由于金融改革没有到位，大量基础设施的资金不是来自于社会，而主要来自地方政府各种形式的举债。有的专家说，中国在基础设施建设方面有很大的空间，还可以依靠大量投资拉动GDP。我个人认为，这只是指出了一种可能性。中部、西部、西南部地区和珠三角、长三角、环渤海相比，投资空间确实很大。但是关键是钱在哪里？现在地方债务风险高的问题已经很突出了。有人说，堵后门，开前门，发地方债。根据我对中国各级政府的了解，即使发债，也不是每个政府都能发债。如果严格按评级发债，我闭着眼拍脑袋推测，也只有上海、北京、广州、深圳等一些债务情况较好的政府还可以发债，绝对不是全国各级地方政府都能发债的。而且，即使搞发债，也不可能像前几年那样大量举债。因此，政府发债的问题不是融资形式问题，而是规模还能否持续放大的问题。

现在地方政府债务问题已变成全社会关注的问题。有些债权人已经到政府门口静坐，要求还债，问题很严重。因此从这个角度说，基础设施建设不可能维持原来那种很高的增长速度了。当然，今年二季度，经济增长速度下来了，现在采取了一些措施，比如为了解决铁路债的问题和棚户区改造资金的问题，让国开行发债，邮政储蓄银行买债，绕了一圈来解决这些资金问题，这是可能的，我认为作为临时措施也是对的，但是不能放开了规模干，也不是长久之计。

综上可见，从拉动GDP增长的角度看，我们出口的贡献不能给予太高的希望，消费率的提高是一个漫长的过程，平均每年提高一个百分点就是很好的事了。投资中制造业产能过剩，基础设施建设很难继续维持高增长。因此要想保住GDP增长7.5%左右的目标，房地产投资是关键的一环。

房地产市场“超级繁荣”的时期已经结束

我曾在今年六月份的一篇内部报告中说，“当前经济走势关键看房市，房市下跌已成必然定势”。这里说的房市是指房价和交易量。可以说，由1998年住房改革开始，到2008~2009年，由信贷积极扩张所助推的房地产“超级繁荣”已经结束了。我们银行给企业大量贷款的抵押物都是房地产。我们好多实体经济，好多工商企业，向银行贷款是用厂房用土地做抵押的，这部分钱占整个银行贷款的40%，这是相当高的比例。刚才讲的是主要银行，在非主要银行，在影子银行中间，这个比例就更高了。

如果住房销量下降，房价下降，系统性风险会不会爆发？这个就很难说了，很难保证不爆发。如果爆发，它是一种什么样的爆发方式？我以下用第几波概念来描述，实际上在时间概念上，不一定是先有第一波然后是第二波，并行也有可能。

第一波，房市价量齐跌，价格在跌但程度不高，量也在跌，卖不出去了。这种状况现在已经开始了。房地产抵押贷款的资产质量最早出问题，房地产企业的问题最早出现。抵押物的市值马上下跌，开发贷款的质量问题紧随其后。这个时候，面对抵押物价格的下跌和开发贷款可能还不出来的房地产企业，银行行长的第一反应是马上收紧贷款，收旧贷款，不给新贷款。这样做直接效应是部分房地产企业马上资不抵债，破产。间接效应是GDP下跌，这是第一波。

第二波，收紧房企银根的连锁反应是，涉及上下游40个行业的投资会进一步深度下行。和房地产业相关的水泥、钢铁、玻璃等40个行业现在已经产能过剩，如果房地产投资再进一步下降，产能过剩问题更大。因此导致这批相关的非房地产行业产出减少，或者减少投资，或者倒闭破产，进一步影响全局性的投资和GDP，这是第二波。

第三波，地方GDP马上下滑，地方政府破产。去年一年，地方政府和房地产相关的八项税收加上土地出让金的收入，一共有6.4万亿。狭义的土地财政对房地产的依赖度达到53%。有些地方更高，100%多的都有。在这种情况下，如果房市价量齐跌，首先会出现什么情况？房地产企业拿地的积极性会减弱。今年5月份，武汉、沈阳、长沙、佛山已经纷纷出现地方政府拍地拍不出去，因为房地产企业房子卖不出去，价格都跌了，老板不愿意拿地了。报纸上各种信息披露，有些城市已经出现土地拍卖流标，二次流标。今年10个典型城市，5月份的土地收入已经同比下降了25%。最新的7、8月份的数据没有放进去。我们假设今年下降5%到10%，地方政府由于资金压力，没有钱了，怎么办？收缩基础设施建设，棚户区改造资金配套不够，保障房建设以及民生的其他投入都发生困难。直接影响是，地方GDP马上下滑。

现在全国每年大量的基础设施建设，80%都是银行的钱，或者金融系统的钱。地方政府是用20%的土地收入来撬动了这80%的基础设施资金。地方政府普遍以土地抵押向银行融资，如果地价进一步下跌，对地方政府无疑是雪上加霜，GDP的增速前景更加暗淡。这个时候，地方政府如果急了，唯一的出路是加快拍卖土地。但越加快拍卖土地，地价跌得越快，这是必然结果。地价跌得越快，会从房地产企业、地方债等各种渠道，激化银行资产质量的恶化。这样的话，使整个社会债务慢慢陷入倒塌的恶性循环，银行就不敢贷了。

第四波，群体性事件集中爆发。随着银行对房企的信贷紧缩，理财市场上的违约事件频频出现，由此群体性事件和社会不稳定因素在短时间内会集中爆发。现在整个社会都在讨论刚性兑付不兑付的问题。对此，我是坚决主张不能刚性兑付，否则老这么下去，中国的金融市场秩序怎么建立？但是不刚性兑付，老百姓怎么办？我的观点是要坚决打破刚性兑付，目前可暂时有些变通措施。现在整个中国面临着全社会道德风险。什么叫全社会道德风险？地方政府主政者不在乎，借钱干，还不了，过两年退休下届政府还，因此政府谁也不怕借钱。政府不怕借钱，银行也不怕，通过银行在柜台上向老百姓销售地方举债的各种金融产品。地方政府不怕，银行怕吗？中国的国情都了解，地方政府债务最后是中央要背的，因此银行也有积极性，银行也有道德风险。老百姓觉得政府不怕，国有银行不怕，我们怕什么？你只要敢卖，我就敢买。例如12%的债券利率，银行拿2%的“通道费”，信托也拿2%，到了老百姓手上还剩8%点，比银行存款还高4.5%，为什么不买？这就是整个社会的道德风险。面对这个情况，所以我坚决主张，买可以，最后还不了应依法办事，它不是固定收益，是预期收益率，合同早就告诉你了。最后到底怎么办？这就看执政者的水平问题了。

金融天生具有内在的不稳定性和顺周期的特点。中国当前经济运行传导机制的主要特征是什么？是“土地财政”，以土地为杠杆，撬动金融。通过撬动金融，推动经济增长。在土地财政、金融杠杆、经济增长三者紧密相联的扭曲局面没有彻底改变之前，在房市泡沫想戳破又不敢戳破而刚刚开始有点戳破之初，房市的价量齐跌，土地收入的减少，会引起银行资产质量的恶化，银行从自保角度出发，会紧缩信贷，由此必然会发生整个社会债务陷入自我紧缩的循环之中。一旦发生以上情况，我预计，今年的GDP即使在微刺激的政策下能够渡过7.5%左右的难关，但是未来两年内，仍然有可能下滑到6%以下，中国经济将陷入严重的萧条和中等收入陷阱。如果中央政府没有事先的政策干预，这是完全有可能发生的大概率事件。我的意思是，现在如果没有其他准备，不是提前开始一点一点布局干预，2015年，2016年跌到6%完全可能。中央政府应该要从最坏的打算入手，做好各种准备。

非常时期，需要采取非常政策

今年中国经济每个月的表现都在挑战人们的想象力，谁也说不清，谁也不敢打保票了。面对现在这个情况，一旦出现意想不到的事，怎么防止经济出问题？

第一，要坚决稳住整个金融系统的放贷意愿和能力，让金融系统树立信心。为此，中央银行近期内应采取措施，发出明确的毫不含糊的稳健货币政策的信号，确保整个金融体系有稳定的流动性支持。中央银行政策的信号一定要很明确，而不是如前一阵子，让市场去猜中央银行采取回购的意图。市场看不懂，金融机构看不懂，这种状况很危险。就要告诉大家，你们不要慌，金融机构不要慌。为什么金融体系要稳住？因为金融体系一旦出事，和某个大企业出事不是一个概念，金融体系的风险传导快，影响大。从金融监管角度说，银行对每个企业的贷款，不准超过它资本金的10%。输掉了这笔贷款，资本金也就输掉了10%，整个金融系统是不会出事的。对企业是如此，但银行不是这么回事。去年6月份，在上海的银行拆借市场上，隔夜拆借利率达到30%，比高利贷还高利贷，天下奇观。银行之间有贷有存，到了晚上，一看头寸，到底贷大还是存大？差一点点，不够，到拆借市场借钱，要弥补平衡。在形势比较平稳的情况下市场利率波动不大。去年大家都在传，可能央行想采取动作，要按市场规律办事，该不贷的就是不贷。大家一听这个信息，市场紧张了。这时候如果某个银行资金紧了，而市场利率已经达到25%，又拆不着，晚上平不了资金，为了清算，再高的利率也必须去拆，一下子发生借一天钱30%的高利率。后来整个市场轰动了，央行马上不敢了。这说明央行想按市场规律办事，方向是对的，但不是一下子就能办到的。

第二，一旦市场上出现抵押物大幅度贬值的情况，可以宣布采取紧急会计原则，或者说，央行马上动手，直接到市场上去购买将贬值的资产。你卖我就买，把价格稳住。紧急会计原则，就是不准随便按照抵押物的原值来要求追加抵押物，越逼企业，企业越陷入危机。维持原来抵押物价，原来评估多少钱就是多少钱。听说美国在危机时，在会计原则上也采取了紧急措施。我们能不能采取？当然能。一旦出事，就要防止市场恐慌。

第三，当房价出现断崖式爆跌时，国务院应该马上明确，允许各级地方政府用棚户区改造资金去买房。现在的棚户区改造资金总的使用方向是对的。房价如果大跌，不如拿这笔钱买房。买了房以后，改造一下再借给或者卖给弱势群体，当作棚户区改造用。在这方面政府应该灵活些。报纸上登过，有的城市已经这么做了。这个方向是对的。

第四，当银行不良资产增幅加快，按照银行审慎监管原则，就不准贷款了，因为资本金不足，这时候应该采取紧急措施，提高银行自主核销不良贷款的最高限额。工农中建交，有不良贷款，就用资本金利润冲掉。现在能冲多少国家是有规定的。能不能在出现紧急状况时，提高这个比例，让他们自主核销。资本充足率健全就可以稳健地贷款；如果资本金不足的，赶紧增资，或者说，由政策性银行金融机构来进行重组。

那么，亟需资金的民营企业、中小企业或者小微企业往往得不到银行贷款，导致民间高利贷，理财、利率提高。要解决这个问题，怎么办？

第一，必须让该破产的企业破产一些，不能让这些企业占用资金。我们现在有些企业，包括有些地方政府，都在制造庞氏骗局。我们都知道，借钱是要还本的，现在有些地方政府和企业，借钱只是用于还银行利息，根本不是用来搞新的投资和建设。因为这些地方政府和企业如果不还银行利息，说明已是不良贷款了，银行马上要催收旧贷款。它还不了，就从第三方或通过理财借钱，把银行的贷款利息先还掉。所以，那些该破产的企业就要让它破产，让它出局，只有这样这部分资金配置才合理。简单地讲，市场必须出清，哪怕是慢慢出清。对于产能过剩，严重资不抵债的工商企业，包括地方政府的融资平台，要坚决实施有节奏、有控制的市场出清，要么破产，要么重组，防止这些僵尸企业继续占用社会有限资源的现象再延续下去，降低整个社会的成本。我听说，李克强总理也很着急，现在社会融资成本高，为此采取各式各样的措施想把融资成本压下来。但是，社会融资成本高不仅仅是银行的问题，而是整个体制的问题，该破产的企业破不掉，混在一起搞钱，民营企业的资金成本自然就高，这是体制改革不到位、利率市场化、汇率市场化的整个市场经济制度改革不到位的问题。这既涉及国企改革的问题，也涉及中央和地方的财税关系问题，光指望银行改，没有用。

第二，加快实施地方政府存量债务中不良资产的剥离政策。通过债务重组、债转股、资产置换和出售地方国有资产的方式，向市场明确披露地方政府债务存量的分类处置原则，以换取市场和投资者对它的信心，来恢复地方政府在市场上继续融资的能力。我们原来不知道地方债务到底是多少。这届政府组建后对此又作了全面审计，公布出来的地方债务是18万亿多。为什么现在地方政府借钱不容易？有些人为什么不敢借给地方政府？因为不知道地方政府的资产负债表情况。银行也不敢，帮助地方政府理财、卖产品是可以的，但是自己是不贷了。这种情况下，怎么解决这个问题？我认为，应该向市场公布这些存量资产中的不良资产有多少。对于这部分不良资产，有的重组，有的核销，有的用其他资产来置换等等。这样的话，投资者和市场就明白了，这个地方政府的债务是干净的，清楚的，就敢借给它了。所以我建议，要防止经济僵死，有些企业该破产就破产，要动地方政府的存量债务，清清楚楚，严格要求。

第三，一些结构性的改革措施，比如股权基金问题、所有制改造问题、股市问题，还有民间借贷人条例问题，都要加快改革。我个人认为，在结构性政策里面，除了特大城市如上海、北京等以外，国务院应该下令，各省政府在年内必须启动户籍制度改革。户籍制度改革的实质是财政问题。什么叫城镇化？城镇化的实质是财政拿钱和深化改革，不是搞房地产，不是搞简单的城市规划。城镇化是工业化的必然产物，不是我们刻意想出来的。户籍制度的改革，一个农民工变成城市居民，孩子从生下来到上幼儿园、小学、中学，都要给予同等待遇，包括大学都要给予同等待遇。退休以后，要像城市居民一样有养老保险，看病一样报销。这意味着财政要拿钱，如果一个人要拿8万~10万，两亿农民要拿多少？因此，城镇化意味着财政要拿钱，要改革现有制度。从这个角度认识，应该要求各省政府必须在年内启动户籍制度改革，首先解决农民工的城市居民身份，然后提前按照中央政治局通过的关于财税改革的方案实施，不能观望。提前围绕户籍改革引发的中央转移支出问题，抓紧改革，重点解决户籍改革中地方财政的收支缺口问题。其他的改革动不了，可以先把农民变成城市居民，地方政府缺钱了，中央财政先动，先补贴。这样的话，可以增加消费。同时，户籍改了，居民身份改了，市场就着急了，因为一下子学校不够，幼儿园不够，医院不够，这样，可倒逼加快学校和医院的投资，加快基础设施建设，加快农民工住房的民间投资，加快商品房的出售，这样可以部分对冲掉我们制造业和基础设施整个投资水平的下降问题，把这块投资提前搞起来，有利于宏观上取得平衡。

第四，房地产政策要确定大政方针。总结这十年左右的房地产政策，就是政策碎片化，一会出这个政策，一会出那个政策。政府如果建立房地产市场的长效制度，房价慢慢就会稳住。我一直认为，房地产市场不整顿，中国早晚出大事，近两年我又补充说，整狠了，马上就出事。现在确实是烫手山芋。房地产市场长效机制的方向是什么，就是以消费品为主导。一定要让市场明确，买房是为了住，买房不是为了像股票那样为了卖股票。不鼓励房地产作为资产市场交易，中国在房地产市场上，绝对不能学英国、学美国，应该学德国，学新加坡，以消费品为主导。

最后一点，采取以上一系列政策，最后可能都要涉及财税问题。因此，非常时期必须采取大胆积极的财政政策。说穿了，当前经济的困境，单靠央行政策来解决，危险很大。财政政策必须积极。中国经济仍在相对高速增长，积累的财富也相当可观，解决当前的经济问题是必须要付出点代价，当前也是有能力付的时候。各项改革深入到后面，都涉及到钱的问题。怎么办？我个人分析，不认真正视国退民进是不行的，这是中国经济内在发展逻辑的必然。